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书写护航民生新篇章
——朔州市检察机关公益诉讼工作记略
来源:山西日报 作者:潘永平 张慧华 冯静 袁磊峰2019-09-25 17:08:24
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2017年7月以来,朔州市检察机关深入贯彻党中央决策部署,把公益诉讼作为保障民生、促进法治的重要抓手,切实强化法律监督,着力维护国家利益。全市检察机关按照上级检察机关的统一安排和部署,紧紧围绕朔州市委“生态立市、稳煤促新”发展战略,积极稳妥地推进公益诉讼工作,取得良好成效。截至2019年8月底,朔州市检察机关共立案公益诉讼案件469件,发出诉前检察建议467件,诉前整改率91%,审结案件法院均判决支持检察机关诉讼请求。通过办理公益诉讼案件,督促修复被污染、损毁的林地、耕地36.44亩;清理破坏和非法占用的河道8公里,保护被污染水域100多亩;清除各类生活垃圾及生产类固体废物1.5万吨,清理煤矸石30.8万吨;督促取缔非法煤场22家,督促关停和整治造成污染企业39家,督促整改养殖场11家,督促整改餐饮企业460余家;督促查处销售假冒伪劣食品674千克;督促收回国有土地出让金667.81万元;保护国有文物8个;治理集中饮用水源地一级保护区3个;通过判决追回“假盐案”惩罚性赔偿金66400元;监督移送公安机关涉嫌刑事案件7件,向监察委员会移送案件线索1件。

积极争取各方支持努力营造公益诉讼良好环境

朔州市检察机关积极争取党委、政府和人大对检察机关对开展公益诉讼工作的支持。在实际工作中,朔州市人民检察院主动就检察公益诉讼重大部署、重大事项向朔州市委、市人大、市政府、市政协、市委政法委主要领导汇报。朔州市检察机关在每年2月份向四套班子和政法委书面报告上年度公益诉讼工作。在办理重大敏感案件前主动报告党委政府,争取理解支持。朔州市检察机关还定期向人大常委会作公益诉讼工作专题报告。2018年5月,朔州市委、市政府出台《关于支持检察机关开展公益诉讼工作推进法治朔州建设的意见》,为检察机关开展公益诉讼工作营造了良好的外部环境。今年下半年,朔州市人民检察院在做好市人大常委会专题听取公益诉讼报告工作的同时,将积极推动朔州市人大通过《关于支持和加强检察机关公益诉讼工作的决定》。与此同时,右玉县检察院推动县政府牵头成立了“右玉县生态环境资源及国家和社会公共利益保护工作领导小组”,并将领导小组办公室设于检察院,形成生态环境和社会公益保护常态化机制。

为进一步增进行政机关对公益诉讼工作的理解与支持,凝聚共同保护社会公共利益的共识和合力,朔州市检察机关加强与行政机关的常态化沟通,持续保持与行政机关的良性互动。通过召开座谈会、联合出台文件、提供咨询意见等方式,增进行政机关对公益诉讼工作的理解和配合,促进解决相关问题。其中,朔州市检察机关先后与水利、生态环境、自然资源、市场监管、文物等部门召开公益诉讼座谈会、联席会20余次,就公益诉讼涉及的相关问题进行交流研讨,增进共识。

朔州市检察机关不断增进与纪委监委、人民法院的协作共识,并加强与纪委、监委的对接联系。2018年6月,朔州市人民检察院与市纪委、监委签署《关于建立公益诉讼案件线索移送反馈机制的意见》,明确案件线索移送和行政违法监督问责机制,形成纪委监委对人监督与检察机关对事监督的合力,增强检察监督刚性,共同促进依法行政。与此同时,朔州市人民检察院主动与朔州市中级法院对接,多次就公益诉讼案件管辖、证据规则、出庭规范等实务问题进行座谈交流,统一司法尺度和标准,建立诉前沟通及庭前会议制度,及时沟通双方对公益诉讼相关规定的理解,推进案件顺利进行。

加强多维度机制建设有序推进公益诉讼

整合检察资源可有效推进公益诉讼工作。朔州市检察机关强化内部协作,建立公益诉讼部门与刑检、控申、案管等部门的横向协作机制,对办案过程中发现及受理的案件线索及时移送公益诉讼部门,实现内部线索移送无缝衔接、快速流转。为促进公益诉讼工作的开展,朔州市检察机关还建立上下两级院纵向联动机制,出台《公益诉讼一体化工作办法》,实行“线索集中评估、质量审核把关、力量统一调配”的办案一体化机制,实现公益诉讼立案快、审查严、监督准。建立触角延伸机制,依托全市31个派驻乡镇检察工作室,发挥检察联络员作用,充分利用其检力下沉、贴近群众、深入基层一线的优势,摸排收集涉及损害公共利益的线索,将检察触角延伸到乡、镇、村。目前,已通过检察工作室收集公益诉讼案件线索60余条,发出诉前检察建议83件。

在实际工作中,朔州市检察机关还注重建立和完善与相关部门的外部协作机制。加强与公益诉讼相关领域行政机关的联系,一方面,加强沟通交流,通过座谈会、培训会、联合宣传等方式,宣讲公益诉讼制度内容,使行政机关及其工作人员理解行政公益诉讼有利于促进依法行政,增强执法权威,破解行政机关对检察监督的抵触情绪;另一方面,以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查、联合行动等方式加强沟通,建立健全信息共享、案情通报、案件移送和办案协作等制度,凝聚公益保护合力。如朔州市人民检察院与朔州市食安委共同开展校园食品安全活动、与水利部门联合开展河库环境资源专项监督活动、与环保部门开展扬尘污染专项整治等,都取得了良好效果。

公益诉讼案件中的环境污染等案件,往往涉及到跨区域管辖因素,因此,建立跨区域协作机制显得尤为必要。就在今年6月份,为贯彻落实冀晋蒙辽四省《开展祖国北部绿水青山蓝天护航联合行动实施意见》,保护流经朔州、忻州、大同的30条河流和桑干河自然保护区生态环境和自然资源,朔州市人民检察院主动与忻州市人民检察院、大同市人民检察院分别会签了《关于建立跨区域河流生态环境和资源保护公益诉讼联动机制的意见》《关于建立“大朔”跨区域生态环境和自然资源保护公益诉讼协作机制的实施办法》,着力解决跨区域破坏环境资源案件发现难、取证难、监管难、移送难、诉讼难等问题,形成保护跨区域河流和自然保护区的工作合力。在今年7月份,朔州市、内蒙古呼和浩特市两地检察机关还召开红河流域生态保护公益诉讼第一次联席会议,共同签署了《关于建立红河流域生态环境和资源保护协作机制的意见》,两省(区)两市四县首次跨省建立协作机制,旨在为两市生态文明建设提供司法保障。

坚持以人民为中心理念突出回应民生关切

朔州市检察机关将公益诉讼与市委“生态立市”发展战略相融合,切实发挥公益诉讼职能服务生态文明建设。全市检察机关主动对接蓝天、碧水、净土三大保卫战,针对污染环境突出问题,通过向环保、水利等部门发出检察建议,向人民法院提起公益诉讼等方式,监督行政机关依法履职。对因侵权行为导致生态环境受损的刑事案件,依法提起刑事附带民事公益诉讼追究生态修复责任。2017年以来,朔州市检察机关联合朔州市相关职能部门开展了破坏河流生态环境(非法采砂)、燃煤污染防治、整治非法煤场占用土地、扬尘污染治理、散乱污企业整治、畜禽养殖污染防治等生态修复治理监督活动十余项。2018年,朔州市检察机关积极配合朔州市委、市政府开展的“清河行动”,共办理破坏、污染河道公益诉讼案件46件,已完成整改43件。今年,朔州市检察机关则积极开展“携手清四乱,保护河库生态”专项行动,与朔州市河长办联合制定百日会战行动方案,适时开展联动调查,凝聚各方合力集中整治河库“四乱”问题,共办理公益诉讼案件41件,提出诉前检察建议41件,已完成全面整改25件。

聚焦舌尖上的安全,助力建设食药安全屏障是检察机关义不容辞的责任。朔州市检察机关以生产销售伪劣食品药品、网络餐饮、水源地保护以及校园食品安全为监督重点,积极开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动。截至目前,全市检察机关共办理食品药品领域公益诉讼案件27件,提起刑事附带民事公益诉讼5件,其中,怀仁市院办理的全省首例出售假盐行政公益诉讼案并被省检察院评为十大典型案例。右玉县检察院对销售假冒食盐的王某提起刑事附带民事公益诉讼,要求被告承担销售金额十倍的惩罚性赔偿金,公开赔礼道歉,同时实行从业禁止,法院全部支持了检察机关的诉讼请求,这也是全省首例判决适用十倍惩罚性赔偿和从业禁止的公益诉讼案件。

聚焦国土资源保护,在很大程度上彰显了公益诉讼制度价值。朔州市检察机关认真落实最高人民检察院、国土资源部关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见,针对拖欠国有土地出让金、未按约定开发土地等现象,督促国土部门通过依法解除土地出让合同、提起诉讼等方式予以规范。办理国土出让领域公益诉讼案件4件,督促收回国有土地出让金667.81万元。其中,应县人民检察院积极开展土地执法公益诉讼监督专项活动,并在县国土局设立专项活动办公室,建立国土资源执法信息共享机制,并成功办理了全省首例国有土地出让金案件。与此同时,朔州市检察机关积极关注农田破坏问题,向国土资源部门发出检察建议7件,要求积极履行土地监督管理职责,恢复耕地原貌,目前已完成整改6件。

朔州历史悠久,文物资源丰富,已查明各级各类文物保护单位2487处,已公布重点文物保护单位826个。针对朔州市不可移动文物众多但保护尚有不足的现状,朔州市人民检察院决定开展文物保护公益诉讼专项监督,对文物损害案件侵害公益、群众反映强烈,而普通诉讼又缺乏适格主体的进行保护,在报告当地党委、政府并经省检察院同意后,针对未设置文物保护标识、文物管理维护不到位、文物使用不当等情形,朔州市人民检察院共办理涉及文物保护公益诉讼8件,涉及全国、省级、市级、县级重点文物保护单位各2个,目前,已完成整改6个。与此同时,在今年清明节期间,朔州市检察机关工作人员发现市场上大量销售违法冥币,有损社会公益。在经过省检察院审批同意后,朔州市人民检察院办理了全省首件整治冥币市场行政公益诉讼案件,建议市场监管部门对生产、销售“高仿冥币”的行为进行查处,目前,6件案件已经全部得到整改,相关县(区)市场上再未发现违法冥币销售,违法行为得到明显遏制。

确保指导沟通到位促进公益诉讼提质增效

公益诉讼属于近年来检察机关服务保障经济社会新的着力点和切入点,也是推进检察工作发展的新的增长点。朔州市人民检察院在实际工作中注重对县级检察院的督导和指导,提高办案质效,切实发挥市检察院在公益诉讼工作中的枢纽作用。除在线索收集、调查取证、诉前及诉讼程序等方面给予重点指导外,还对基层院在工作中遇到的地方阻力主动给予协调,为基层检察机关提供坚强后盾。其中,朔州市人民检察院对社会影响较大、办案阻力较大的案件,采取挂牌督办方式,排除阻力、增强震慑力。朔州市人民检察院已对5起重大公益诉讼案件予以挂牌督办,取得了较好的效果。与此同时,朔州市人民检察院对于新类型案件、系统性行业性类案,采取靠前指挥,以领办、参办方式,发挥内部合力,加强对下业务指导。而对于常规案件,朔州市人民检察院把好线索筛查关、调查取证关、诉前建议质量关、诉讼案件庭前预案关,坚持两级院协同推进,确保公益诉讼案件监督对象适格、法律依据准确、建议内容合理、诉讼效果良好。

不断提升司法规范化建设,提高工作标准是朔州市人民检察院一以贯之的标准。全面开展公益诉讼工作后,面临各项规定不完备的现实,朔州市人民检察院出台了《关于办理及审批公益诉讼案件的工作规定》和《关于摸排公益诉讼案件线索的指导意见》,就案件范围、线索研判、调查取证、审核审批等问题予以明确,对办案流程进行规范。为解决法律文书不规范的问题,朔州市人民检察院还在全省率先制作了线索收集、立案、诉前审查、提起诉讼4个环节28份公益诉讼法律文书模板,并被多家兄弟检察院参考使用。针对没有办案工具书的现实,朔州市人民检察院还组织专人整理了相关法律法规,高检院、省院、市院公益诉讼文件、相关规章制度,试点地区检察机关办理的13个诉前程序典型案件、20个诉讼程序典型案件以及20件各领域公益诉讼案件判决书,并编印成3本工作手册,从办案思路、证据收集、庭审过程等方面规范公益诉讼办案标准,使公益诉讼工作有章可循、有制可依。不仅如此,在2018年3月,针对公益诉讼案卷归档不规范问题,朔州市人民检察院还制定了《公益诉讼案件卷宗归档顺序规定》。2018年7月,针对公益诉讼实践中出现的调查取证特别是现场勘验不规范问题,朔州市人民检察院出台全省首个《公益诉讼案件现场勘验检查规范指南》,从规范调查取证入手,为案件办理打好证据基础。就在今年,在对之前出台的各项规范性文件进行适时修订的基础上,朔州市人民检察院又出台了《关于进一步规范公益诉讼办案工作的规定》,对调查取证、法律文书、办案程序等作出更加详细规定,通过逐步规范和统一标准,不断提升工作质效。

在实际工作中,朔州市检察机关在办理行政公益诉讼案件中始终坚持监督与支持并重理念,既通过监督纠正违法行政,又通过监督支持依法行政,注重发挥诉前程序的价值功能,谋求实现双赢多赢共赢的结果。在检察建议发出前,主动走访被建议单位交换意见,必要时召开听证会,让行政机关真正重视、认同和接受检察建议,增强其落实检察建议的主动性。对于行政机关在合理期限内未及时整改的,通过诉前座谈会、诉前听证会并送达《调查函》《诉讼风险提示函》等方式,详细了解行政机关存在的困难,督促行政机关依法履职、协调各方力量帮助、推动问题解决、增强公益保护实效。为此,朔州市人民检察院先后研究制定《公益诉讼案件公开听证实施办法》《检察建议公开宣告办法》和《行政公益诉讼诉前沟通交流工作办法》,细化公益诉讼各环节的沟通程序与任务,促进行政机关主动纠错履职。截至目前,全市检察机关办理的460件行政公益诉讼案件,涵盖了乡镇政府、林业、国土、水利、环保、城建、市场监督等部门,绝大多数案件已通过诉前程序解决问题。通过“对话”减少“对抗”,运用政治智慧、法律智慧、监督智慧,努力实现公益保护双赢多赢共赢。

源头强化队伍建设夯实公益诉讼发展后劲

朔州市检察机关坚持把公益诉讼工作作为“一把手”工程,通过加强领导,优化办案力量。朔州市县两级院检察长担纲公益诉讼工作领导小组组长,经常召开党组会议研究公益诉讼工作,定期听取工作汇报,认真分析困难和问题,并在人、财、物方面向公益诉讼工作倾斜,强化对公益诉讼工作的统筹谋划。与此同时,市县两级院检察长积极向当地党委、政府、人大主要领导当面汇报公益诉讼工作,亲自办理重大案件,着手解决办案实际困难。在工作中,朔州市检察机关还注重加强公益诉讼办案人员的配备和培养,选配优秀干警充实公益诉讼办案队伍。先后派员到江苏、云南、贵州等地区学习公益诉讼工作的先进经验,组织干警参加上级院业务培训,其中,朔州市人民检察院自行举办公益诉讼专题培训班7期。朔州市检察机关还推动公益诉讼办案团队进一步向专业化迈进,着力提高保障水平,购买无人机、摄像机、执法记录仪等办案设备,不断提升公益诉讼信息化、智能化水平。

打铁还需自身硬。朔州市检察机关不断强化自身监督制约能力,努力提升司法公信力。在实际工作中,朔州市检察机关始终以办案质效为先,着力办理一批效果好、质量优、有震慑的案件,力争把每起案件办成精品案件,努力实现“办理一案,治理一片”的办案效果。近年来,朔州市人民检察院每年均组织专门评查小组对上年度办理的所有案件逐一进行评查,深度开展“回头看”,确保案件经得起历史和法律的检验。与此同时,朔州市检察机关自觉接受外部监督,主动向当地人大常委会专题汇报公益诉讼工作,建立诉前检察建议向人大备案制度,邀请人大代表、政协委员、人民监督员视察、评议公益诉讼工作,参与公益诉讼案件听证和公开宣告。

“一个案例胜过一打文件。”朔州市检察机关在工作中还不断扩大宣传报道力度,全面提升检察形象。依托新闻媒体、微信微博、门户网站等平台,通过召开新闻发布会、发布典型案例、印发宣传册、参加电视节目、树立展板、群发短信、邀请各界代表参加“检察开放日”等形式,宣传检察公益诉讼制度的重大意义,及时通报公益诉讼工作情况和典型案例。朔州市人民检察院还开通全省首个公益诉讼微信公众号“朔州检察公益诉讼”,发布公益诉讼工作信息近百条。朔州市检察机关还主动与司法行政部门沟通协调,把公益诉讼制度纳入普法宣传教育范围,以提高公益诉讼制度的社会知晓度、认同度和公众参与度。朔州市人民检察院还召开新闻发布会3次,发布典型案例10个,在监察委员会、行政机关、学校等举行专题法制讲座16次,为开展公益诉讼工作营造了良好舆论氛围和社会环境。同时,编印《朔州检察公益诉讼典型案例》并发挥典型案例警示教育作用,把公益诉讼案件办理当作法治公开课,讲好法治故事传播检察声音,用身边案例教育身边人,从源头上减少和遏制侵害公益行为的发生。

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